Vývoj využití elektronických dokumentů a jejich kvalita

Elektronický podpis to začal, datové schránky akcelerovaly a teď sklízíme výsledky v elektronických skartačních řízení; takto by se dal zestručnit vývoj využití elektronických dokumentů ve veřejné správě. V rámci tohoto příspěvku se na uvedený vývoj podíváme trochu podrobněji a popíšeme si nejčastější problémy, které se aktuálně objevují při kontrole kvality elektronických dokumentů produkovaných orgány veřejné moci. Při provádění skartačního řízení totiž vždy vlastně zkoumáme kvalitu dokumentů, jaká byla před počátkem plynutí skartační lhůty, a nikoliv jaká je dnes, proto se v tomto případě bez pohledu do historie neobjedeme.

Elektronický podpis

Zákon o elektronickém podpisu byl v České republice schválen v roce 2000 a účinnosti nabyl hned na začátku října téhož roku. Od té doby tedy mohla potencionálně veřejné správa vytvořit elektronickou veřejnou listinu opatřenou základním zabezpečovacím prvkem, tedy elektronickým podpisem. Nicméně v prvopočátcích nebyla situace zdaleka tak jednoduchá, protože musela být nejprve vytvořena nabídka prostředků, jimiž lze elektronický podpis vytvořit, což byly a jsou kvalifikované elektronické certifikáty. Jejich vydávání zahájila první akreditovaná certifikační autorita až k 25. březnu 2002.

Od roku 2004 existovaly další dva elektronické zabezpečovací prvky, a sice elektronická značka a elektronické časové razítko, jejichž technické řešení je obdobné jako v případě elektronického podpisu, avšak mají zcela odlišný právní význam. Elektronická značka byla spojena s vyjádřením vůle označující osoby dokument označit, ale na rozdíl od elektronického podpisu automatizovaně bez přímého ověření obsahu. Elektronické časové razítko prokazuje existenci dokumentu v čase a jeho neměnnost od okamžiku připojení tohoto razítka.

V roce 2016 byl zákon o elektronickém podpisu zrušen a ještě před svým zrušením nahrazen celoevropským nařízením, pro které se používá zkratka eIDAS. Připomeňme, že jde o nařízení Evropského parlamentu a Rady č. 910/2014, o elektronické identifikaci a službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce na vnitřním trhu a o zrušení směrnice 1999/93/ES, které je do českého právního řádu adaptováno dvěma zákony, konkrétně zákonem č. 297/2016 Sb., o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce, a jeho souputníkem změnovým zákonem č. 298/2016 Sb. Od 1. července 2016 se tedy nejen změnilo pojetí elektronického podpisu a elektronického časového razítka, ale také byla elektronická značka nahrazena za elektronickou pečeť s trochu jinými vlastnostmi i funkcí.

Zmíněný zákon o službách vytvářejících důvěru pro elektronické transakce dává povinnost opatřit všechny dokumenty, jimiž právně jedná orgán veřejné moci, nejen elektronickým podpisem, ale také elektronickým časovým razítkem. Použití elektronické pečetě je dlouhodobě diskutovaným tématem s různými názory, avšak povinnost je dána zákonem pouze tam, kde není použit kvalifikovaný elektronický podpis.

Datové schránky

Datové schránky spatřily světlo světa před 10 lety, konkrétně 1. července 2009. Stejně jako zavedení elektronického podpisu a elektronických podatelen bylo spojeno s mnohými nedokonalostmi a rozpory, když bylo nařizováno splnit nesplnitelné, tak i datové schránky nepřišly na svět hladce. Protože jejich konstituování bylo, a právem bylo, považováno za významnou změnu fungování veřejné správy v České republice, bylo pro zákon č. 300/2008 Sb., o elektronických úkonech a autorizované konverzi dokumentů, stanovena jednoletá legisvakance. Jejím primárním účelem bylo nejen zajistit časový prostor pro vlastní vytvoření informačního systému datových schránek, ale také pro úpravy informačních systémů, které se na něj měly napojit. Avšak prováděcí právní předpisy, které tyto úpravy stejně jako celé fungování informačního systému datových schránek upřesňovaly, vyšly až pár dní před koncem tohoto období.

Nicméně datové schránky skutečně akcelerovaly významným způsobem využití elektronických dokumentů ve veřejné správě, pro kterou je zaručená a dokladovatelná komunikace stěžejní. Aby přenos elektronických dokumentů fungoval skutečně efektivně, bylo třeba zajistit napojení vnitřních informačních systémů jednotlivých orgánů veřejné moci. Těmito systémy spravujícími dokumenty se staly po poměrně samostatných elektronických podatelnách již komplexní elektronické systémy spisové služby. Jejich funkcí je nejenom zajistit elektronických vstup a výstup dokumentů v návaznosti na různé elektronické komunikační kanály, ale pokrýt všechny etapy správy dokumentů až po jejich vyřazování ve skartačním řízení.

Detailní popis elektronického dokumentu zachycující celou komplexní strukturu této entity
Obr 1. Detailní popis elektronického dokumentu zachycující celou komplexní strukturu této entity

Datové schránky jsou dlouhodobě stabilním fungujícím komunikačním nástrojem, který má sice mnohá omezení, avšak pro většinu zaručené komunikace veřejné správy je naprosto vyhovující. Mezi nejčastěji zmiňované nedostatky patří omezená doba uložení datových zpráv a omezená velikost jedné datové zprávy. Zatím co druhý z těchto nedostatků se postupně řeší, omezená doba uložení datové zprávy je stále neměnná. Z pohledu orgánů veřejné moci to není takový problém, protože tyto subjekty mají své elektronické systémy spisové služby, které jim při správné implementaci a použití zajišťují dlouhodobé důvěryhodné uchovávání elektronických dokumentů, ale rozhodně tento fakt nepřispívá k rozvoji použití datových schránek z pohledu fyzických osob.

Velikost jedné datové zprávy byla v počátku nastavena na 10 MB. V roce 2016 pak byla zvýšena na 20 MB, přičemž od 1. listopadu 2018 existuje způsob, jak posílat datové zprávy do velikosti 50 MB (tato hranice neplatí plošně). Uvedená navýšení velikosti jedné datové zprávy jsou potřeba zejména z důvodu rozsáhlejších příloh, které mohou být součástí dokumentů produkovaných veřejnou správou. I toto specifikum je třeba mít na paměti, pokud se zabýváme využitím elektronických dokumentů ve veřejné správě. Elektronický dokument je poměrně komplexní objekt (viz Obr. 1), jehož velikost, zejména díky přílohám, může přesáhnout i těch zmíněných 50 MB.

Elektronická spisová služba

Pro efektivní správu dokumentů, ať již v analogové, nebo elektronické podobě, je od 1. července 2012 preferovaným nástrojem elektronický systém spisové služby. Jde o zcela přirozený vývoj reflektující rozvoj využití elektronických dokumentů nastartovaný v roce 2000 zákonem o elektronickém podpisu a akcelerovaný v polovině roku 2009 spuštěním informačního systému datových schránek. Udržení kvality a důvěryhodnosti samostatných elektronických dokumentů je poměrně náročné, a proto je efektivnější využití elektronického systému spisové služby, který zajišťuje dodržení povinností plynoucích ze zákona č. 499/2004 Sb., o archivnictví a spisové službě, a dále upřesněných prováděcí vyhláškou č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, a Národním standardem pro elektronické systémy spisové služby na systémové úrovni. Ustanovení § 3 odst. 5 cit. zákona říká, že v případě dokumentů v digitální podobě se jejich uchováváním rozumí rovněž zajištění věrohodnosti původu dokumentů, neporušitelnosti jejich obsahu a čitelnosti, a kromě tohoto také tvorba a správa metadat náležejících k těmto dokumentům v souladu se zákonem o archivnictví spisové službě.

Stěžejním předpisem pro fungování elektronických systémů spisových služeb je zmíněný Národní standard, který vydává Ministerstvo vnitra na základě zmocnění daného zákonem. Aktuálně je v platnosti již čtvrtá verze tohoto předpisu, což z pohledu desetileté historie tohoto předpisu znamená poměrně velkou nestabilitu prostředí, v němž mají vznikat kvalitní podklady pro dlouhodobě uchovávané digitální archiválie. Nicméně stěžejní pravidla týkající se zachování výše zmíněných atributů elektronických dokumentů se naštěstí zas tak významně nemění. Esenciálním základem je tvorba transakčních protokolů zachycujících veškeré operace, které ve spisové službě probíhají.

Žádost o schválení dokumentu s atributy převodu do výstupního formátu, elektronického podepsání i opatření elektronickým časovým razítkem
Obr 2. Žádost o schválení dokumentu s atributy převodu do výstupního formátu, elektronického podepsání i opatření elektronickým časovým razítkem

Jedním z elektronických systémů spisových služeb, který plně vyhovuje všem zmíněným předpisům je Elektronická spisová služba Munis ERMS, jejímž tvůrcem a dodavatelem je společnost Triada. Tento systém je pro větší přehlednost uživatelů a jejich pohodlnější práci rozdělen do pěti aplikací nazývaných Podatelna, Úředník, Vedoucí, Spisovna a Nastavení. Licenčně však tvoří kompaktní celek zajišťující všechny potřeby vedení spisové služby od příjmu dokumentů, přes jejich evidenci a vyřizování, dále tvorbu konceptů, schvalovací procesy, a to samozřejmě včetně připojení elektronických zabezpečovacích prvků a převodu do výstupního datového formátu (viz Obr. 2), dále tvorbu spisů a jejich uzavírání i následné uložení dokumentů a spisů ve spisovně a po uplynutí skartační lhůty realizaci celého skartačního řízení. Elektronická spisová služba Munis ERMS je nástupcem předchozích modulů, které byly v rámci informačního systému Munis vyvíjeny již od roku 1995. Díky tomu mají uživatelé tohoto informačního systému kontinuální podporu zajištění kvality evidovaných dokumentů i spisů vždy adekvátně aktuálním legislativním podmínkám. A právě s jejich proměnou se musí vypořádat aktuálně prováděná elektronická skartační řízení, která se dívají do různě vzdálené minulosti, minimálně však (podle metodického pokynu Národního archivu) do roku 2012.

Elektronické skartační řízení

Detail elektronického skartačního řízení ve stavu přípravy skartačního návrhu
Obr 3. Detail elektronického skartačního řízení ve stavu přípravy skartačního návrhu

Skartační řízení je posledním krokem životního cyklu dokumentu u původce. Právě tento krok v mnohém prověří kvalitu celkového vedení spisové služby. Elektronická forma skartačního řízení totiž stírá propast mezi procesem vyřizování dokumentů a tvorby spisů při úřadování a následným skartačním řízením, neboť data pro toto řízení vycházejí z dat, která svou každodenní prací tvoří každý úředník. Dokumenty a spisy, které jsou zařazeny do skartačního návrhu (viz Obr. 3), musí být jednak adekvátním způsobem popsány, a to včetně celé historie svého životního cyklu u původce, a jednak musí v případě elektronických dokumentů být převedeny do datového formátu, který má předpoklad dlouhodobé čitelnosti. Tyto formáty specifikuje vyhláška č. 259/2012 Sb., o podrobnostech výkonu spisové služby, jako tzv. výstupní datové formáty. Nejtypičtějším představitelem těchto formátů je datový formát PDF/A.

Z uvedených skutečností plynou právě ty nejčastější problémy, které u elektronických dokumentů musí být aktuálně řešeny. Jde o pohled do historie, která v tomto příspěvku byla představena a která přinášela změny v elektronických zabezpečovacích prvcích, změny v pohledem na využívané datové formáty a změny v pravidlech fungování vlastních elektronických systémů spisové služby. A právě tyto systémy musí být aktuálně nastaveny tak, aby se dokázaly vypořádat s nedostatky, které z uvedených změn vyplývají. Jde např. o změny ve způsobech ověřování zabezpečovacích prvků elektronických dokumentů a popisu výsledků těchto ověření. Poměrně problematickým nedostatkem v kvalitě elektronických dokumentů je absence převodu do výstupního datového formátu v aktuálním pojetí. Vzpomeňme doby, kdy byla povinnost přijímat elektronická podání ve formátu HTML, který rozhodně mezi výstupní datové formáty nepatří. Elektronický systém spisové služby si tak musí poradit s množstvím různých převodů datových formátů, které v dřívějších dobách nebyly z různých důvodů provedeny.

Každý z těchto nedostatků v kvalitě elektronických dokumentů je většinou nějakým způsobem řešitelný, byť někdy s určitým omezením, ale je třeba mít na své straně silného partnera, který je připraven nejen po technické, ale také po metodické stránce pomoci. Společnost Triada se dlouhodobě snaží být pro své zákazníky takovým partnerem, který se stará nejen o informační technologie jako takové a kvalitu dodávaného informačního systému Munis, ale zaměřuje se významně na jeho uživatele, aby jim poskytl metodickou podporu a pomoc. Proto také společnost Triada připravuje různá individuální i hromadná školení včetně počítačových kurzů.